Märkte mit genügend Transparenz und Wettbewerb sowie klaren Konkursverfahren brauchen keine weiteren staatlichen Eingriffe für eine effiziente Allokation der Ressourcen und eine Markträumung. Sollen sehr grosse Schweizer Universalbanken in der Schweiz oder gar im Ausland aktiv sein, sind Massnahmen in der Schweiz aber unerlässlich.

Einerseits braucht es einen Schutz für Tausende Unternehmen, die im Falle eines Konkurses einer solchen Bank direkt oder indirekt betroffen wären. Andererseits dürften die volkswirtschaftlichen Folgeschäden die Möglichkeiten der Schweiz nicht übersteigen.

Änderung des Bankengesetzes

Die Übernahme der Credit Suisse durch die UBS basierte auf Notrecht. Die während Jahren erarbeitete «Too big to fail»-Regulierung erschien den Behörden im konkreten Fall ungeeignet. Entsprechend werden jetzt wieder Ideen diskutiert, wie man solchen Risiken begegnen soll: Erhöhung des harten Eigenkapitals auf 20 Prozent der Bilanz, funktionale Aufteilung grosser Banken, Beschränkung der Rückzugsmöglichkeiten und so weiter. In Bern sind Vorbereitungen zu Änderungen des Bankengesetzes im Gange, die international einzigartig sind und vermutlich falsche Anreize setzen.

Der Bundesrat möchte das Notrecht, das bei der Übernahme der Credit Suisse vorexerziert wurde, ins ordentliche Recht überführen. Neben den bestehenden Liquiditätsvorschriften der Banken und der Emergency Liquidity Assistance (ELA) der Schweizerischen Nationalbank (SNB) soll neu ein Public Liquidity Backstop (PLB) zur Liquiditätssicherung für systemrelevante Banken eingeführt werden.

Der PLB käme zum Zug, falls eine solvente beziehungsweise sanierungsfähige systemrelevante Bank auch unter Zuhilfenahme der ELA die abfliessenden Einlagen nicht kompensieren kann. Banken müssten dabei – anders als bei der ELA, wo hochwertige Sicherheiten eingebracht werden müssen – keine Titel hinterlegen. Anstelle solcher Sicherheiten gibt der Bund (konkret: der Steuerzahler) der SNB eine Garantie, für die er bei einem allfälligen Konkurs der Bank geradestehen müsste.

Der PLB soll sicherstellen, dass überlebensfähige systemrelevante Banken jederzeit an genügend Liquidität kommen. Gemäss Erläuterung zur Vernehmlassungsvorlage kann die «blosse Existenz» des PLB das Vertrauen in die Banken so stark verbessern, dass der PLB gar nie beansprucht würde.

In der vorliegenden Form wird der PLB dieses Ziel kaum erreichen: Die Fehlanreize für die Geschäftsleitungen systemrelevanter Banken und für ausländische Marktteilnehmer werden verstärkt; die Wahrscheinlichkeit einer Krise wird deshalb eher zunehmen.

Die Gründe dafür liegen in der Ausgestaltung des PLB: Erstens soll der PLB – anders als es die Guiding Principles des Financial Stability Board vorsehen – nicht nur auf die Fortführung der systemrelevanten Funktionen fokussieren, sondern auch weitere Geschäfte betreffen; die staatliche Liquiditätssicherung wird so unnötig weit gefasst. Zweitens werden nicht systemrelevante Banken benachteiligt, was den Wettbewerb zugunsten grosser Banken unnötig verzerrt. Drittens ist völlig unklar, wie die schweizerische Finanzmarktaufsicht unter Zeitdruck die Sanierungsfähigkeit einer möglicherweise insolventen Grossbank feststellen soll.

Schliesslich ist die Abgeltung der Staatsgarantie im PLB zu wenig durchdacht. Der Bundesrat hat nach dem Vernehmlassungsverfahren seine Meinung geändert und schlägt nun vor, dass die Staatsgarantie nicht gratis ist. Die Entschädigung soll 0,005 bis 0,015 Prozent pro Jahr des geschätzten «Liquiditätsbedarfs» betragen, bankenunabhängig sein und den laufenden Gewinn der Banken berücksichtigen.

Eine von Ökonomen weltweit vorgeschlagene Alternative basiert auf den wegen der Staatsgarantie tieferen Refinanzierungskosten. Ein angemessener Satz würde dabei in der Dimension von 1 Prozent pro Jahr liegen, also rund hundertmal mehr, als der Bundesrat vorschlägt. Wichtig ist insbesondere, dass das Risiko einer Bank für den Steuerzahler in diese Rechnung einfliesst und nicht deren Gewinn. Dass die Bundeseinnahmen einfach im Bundeshaushalt versickern und weder für Steuersenkungen noch zum Aufbau eines Fonds für solche Fälle verwendet werden, ist ein anderes Problem.

Keine gute Lösung

Aus ökonomischer Sicht sollte der Lösungsansatz des PLB grundlegend überarbeitet werden. Solange es Banken gibt, so lange wird es Bankenkrisen geben. Es braucht daher Lösungsansätze, um die Eintretenswahrscheinlichkeit und die Kosten künftiger Bankenkrisen im Rahmen der Möglichkeiten der Schweiz zu halten.

Es sollte, wo immer möglich, auf Transparenz, einen marktnahen Wettbewerb und international vergleichbare Regeln gesetzt werden. Wo echter Wettbewerb nicht möglich ist, braucht es eine griffige Aufsicht, die ihren Auftrag wahrnimmt und nicht vor harten Massnahmen zurückweicht.

Und für den Ernstfall braucht es einen durchdachten und mit ausländischen Aufsichtsorganen abgestimmten Notfallplan, der nicht wieder handstreichartig durch kurzfristig (und unter Druck ausländischer Regierungen) entwickelte neue Ideen mittels Notrecht durchgesetzt wird.

Alexandra Janssen hat Ökonomie studiert und in Finance promoviert. Sie ist CEO des Vermögensverwalters Ecofin Portfolio Solutions AG.